河南PPP赛道“加速度”

核心提示：PPP模式是眼下河南在推进公用产品建设上最紧迫的课题。

       河南省财政厅公共数据显示，2015年9月，河南省入选财政部第二批示范项目41个，总投资736亿元，位居全国第一。虽然河南在国家PPP项目建设的盘子里，抢了个头彩，但对合作模式认识还有不足，推进速度还需要加快，政府加强引导非常有必要。

“PPP洛阳模式”吸引全国同行学习

       “早在5月初，全省PPP模式推广应用培训班开班仪式上，国家财政部PPP中心负责人就表示，河南在PPP上，总结出了洛阳模式，在基金模式、公司管理等方面很有心得，还准备在全国组织相关单位来洛阳学习。”5月31日，河南省财政厅相关人士向记者介绍。
       洛阳PPP模式有怎样的内涵？记者联系到洛阳市财政局副局长熊文博。他总结认为：“（做PPP项目）选择的项目必须具有可操作性、可控性，项目实施机构事先一定要制订好操作方案，各项制度要配套，运作项目要考虑基础条件的完备性。”
       事实上，洛阳在PPP工作中，走了一条摸索之路。在河南较早与PPP结缘的洛阳市，早在2013年就与亚洲投资银行有过关于PPP运营的商讨，在亚行的帮助之下，洛阳启动了PPP项目的探索。
       这位负责人表示，目前从洛阳市第一个PPP项目——新街跨洛河大桥（以下简称洛阳路桥PPP项目）运营来看，项目顺利落地的关键，是他们做了一个非常完整的预设方案。“我们预先设定了运作模式的方案，在方案中把重要环节可能遇到的问题都做了充分准备。”
       需要确定哪些项目适用于PPP模式，最终在操作过程中，政府对适用于PPP项目的工程必须有“可控性”。
       在预设方案中，做好财务模型很关键。洛阳市的做法是财务模型要清晰地显示出政府应承担的未来还款进度。有这一点后，金融机构非常重视和认可财务模型明细表。
      “可以说，做好项目推介的路演报告，非常重要。”他说。当然，把控社会资本的投资、建设和运营能力也是关键。洛阳路桥PPP项目最终确定了采用公开招标方式选择社会资本，除了项目本身符合公开招标方式采购要求外，主要考虑到PPP模式下直接施工的应用要求。这就要求社会资本必须具备相应的施工资质和施工能力。
       在上述负责人看来，项目工程建设本身没有复杂性，相对运营维护来说，很多具有施工资质的社会资本都可以建设，对社会公众来说，更看重的是能够保证后续市政道桥公共服务的安全性和可用性，运营维护对洛阳路桥PPP项目来说更为关键。
        当然，也必须考虑社会资本进入后的投资收益问题。他们创造性地解决了竣工结算与投标报价有差额以及如何分担不可抗力风险的解决方案，并把购买服务费纳入财政跨年度预算和中长期财政规划中，进一步稳定了社会资本的信心。
       针对洛阳路桥PPP项目的风险承担、责任分担以及能力相适应等方面的问题，洛阳市PPP项目方设计了这样的方案：项目的立项、规划设计、环评、可行性研究等前期事项统一由政府来做，道路拆迁由区政府来做，而项目的建设、投资、运营、后续管理经营则由社会资本来做。

制定PPP模式政策设立多只开发基金

       事实上，不独洛阳，郑州的PPP项目推进也在紧锣密鼓地实施。“不久前，郑州市召开PPP项目推介发布会，面向全国推介发布首批32个示范项目、总投资1126.1亿元。会上重点推介了轨道交通3号线等15个项目，现场签约7个PPP项目，总投资353.8亿元。”郑州市财政局副局长石歆告诉记者。
       河南在国家PPP项目建设的盘子里，也抢个头彩。河南省财政厅公共数据显示，2015年9月，河南省入选财政部第二批示范项目41个，总投资736亿元，位居全国第一。目前，在财政部入选项目中，河南已寻找到社会资本方14个，总投资344亿元。
       显然，PPP模式，已是眼下河南在推进公用产品建设上最紧迫的课题。所谓PPP模式，即政府和社会资本合作模式，指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种利益共享、风险共担及长期合作的关系。过去，政府在基础设施、市政、城市交通、环保等方面，都是政府自投自建。现在，引入社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
       上述省财政厅负责人在接受媒体采访时表示：“省里制定了PPP模式政策框架和制度规范，和相关金融机构成立了一只50亿元的PPP开发性基金；还有政府和3家金融机构总部成立的，主要做城市基础设施方面的3只基金，有3000亿元，可以给纳入其中的PPP项目做融资服务；还建立了项目库、社会资本投资人库、中介服务机构库、金融机构库等。”
       运营平台的建立，使运营效率得以提升。来自省财政厅的消息称，今年2月13日，省财政厅PPP管理中心正式挂牌成立。同时，建立了基础设施和公用事业特许经营联席会议制度，确保重点领域工作有序推进。
       郑州市财政局副局长石歆介绍：“我们结合郑州新型城镇化建设、重大基础设施建设、主导产业发展等中心工作，探索建立了PPP项目动态管理项目库，同时，多渠道推介，将我市PPP项目资料在财政网站上公布，并主动与大型央企、省属国企、行业龙头企业、金融机构、外资企业等社会资本积极对接。”
       记者留意到，省财政厅、发改委、住建厅等部门先后在全省范围内组织多次PPP专题培训，还在洛阳市召开了全省PPP落地项目现场观摩会，开展落地项目案例讲解，推广洛阳先进经验，引导市县规范操作PPP项目等，增强市县对PPP模式的理解和认识。

公共服务投资加大开放度成为财政体制改革新路径

       一条道路的PPP模式之旅，改变了政府财政投资体制。在郑州，107辅道快速化工程北起北四环，南至南四环，全长约20公里，全线采用“高架+隧道”形式建设，建成后将形成“大井字+环线”的快速路系统。107辅道快速化工程建设投资约80亿元，“这么大体量的工程采用PPP模式实施建设，对政府来说也是一个严峻的考验。”郑州市财政局副局长石歆说。为此，2015年6月，郑州市政府宣布将采用PPP模式建设107辅道快速化工程，由政府方与社会资本共同出资组建项目公司，合作期限14年，包括建设期2年。
       今年2月25日，作为财政部示范项目的郑州市107辅道快速化工程以PPP模式正式施工，预计明年底高架具备通车条件，这是郑州市第一个PPP项目。
       “河南省城镇化率低于全国近10个百分点，投资潜力巨大，省财政并不宽裕。推行PPP模式，加大城镇化与公共服务投资的开放度，让社会资本能够进入并赢利，是新常态下河南稳增长的必然选择。”河南省社科院院长张占仓分析，“如果只认为PPP模式是一种新的融资渠道，那是一个极大的误解。”
       当然，PPP模式导入，首先是政府投融资模式的创新。它改变了地方政府主要以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等途径筹集资金建设市政公用项目的传统做法，有序推进以特许经营等方式吸引社会资本的新模式促进政府和社会资本合作。
       “PPP模式是一种新的国家战略，是国家治理现代化的一次体制机制变革，特别是政府财政投资体制的改革，对于转变政府职能、激发市场活力等具有重大意义。”张占仓认为。
       在他看来，社会资本的引入，政府在化解公共投入不足难题的同时，还能最大限度利用社会资本方的专业能力提升公共服务质量，由此，加速驱动政府职能转变，也改变了过去重投资、轻运营的倾向，引导政府把更多的精力放到规划引导和监管服务上。
       事实上，自2013年年底以来，财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。“沿海城市早有推进，河南开展还是较为落后的，现在正在加紧追赶。”这也是为推动十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”改革的落地举措。

项目启动慢，进展不快加强引导非常有必要

       总结路桥PPP项目落地的经验，洛阳市财政局负责人表示：“对于PPP项目，政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了，而是要做很多琐碎的工作，只有这样才能奠定后续成功的基础。”
       不仅如此，运作PPP模式给洛阳市政府带来最大的感受是，政府职能转变了，以前既是“运动员”又是“裁判员”，现在只扮演“裁判员”，改变了过去重投资、轻运营的倾向，引导政府把更多的精力放到规划引导和监服务上。“以前建设公共设施是政府一次性投入，现在变成分期购买企业服务。”
       当然，作为创新模式，对于PPP在河南的推广，张占仓仍然持谨慎态“从全国看，河南启动不快，推进速度还需要加快，对PPP模式这一国际成熟的政府和社会资本合作模式认知不足，政府加强引导非常有必要。”
       同时，跨部门合作，建立联席运营机制很有必要。据介绍，因为PPP涉及行业主管部门、发改、规划、土地、环保、建设、文物等政府部门，还有项目实施机构、项目公司、金融机构、施工单位、监理单位、质检单位等，为了保证项目顺利实施，从政府层面上要成立决策机构，明确各部门的职责任务；从行业主管部门层面应成立项目实施机构。
       平衡各方利益是一大难题。政府与社会资本之间，如何平衡双方利益，需要政府建立好利益分配机制，按市场规则办事，把所有该谈的事情谈清楚，签在合同上。机制跟在后面，就是要有合理的定价机制、调整机制和付费保障制度。同时，对于社会资本来说，进入公共产品和公共服务领域，就意味着难以取得高收益，但是，收益的持续稳健则是应有的期待。因此，社会资本必须端正心态，把高效、高质量提供公共产品和公共服务、让老百姓满意，当作应当承担的责任。